關于印發曲琦副司長在全國城市軌道交通工程質量安全聯絡員會暨風險管理應急救援經驗交流會上講話的通知
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時間:2009-12-29
日期: 2009年12月29日【文字大。 【打印】【關閉】

建質監函[2009]80號

有關省、直轄市住房和城鄉建設主管部門,城市建設主管部門,軌道交通建設單位:

  2009年12月10日至11日,我司在上海召開了全國城市軌道交通工程質量安全聯絡員會暨風險管理應急救援經驗交流會,F將住房和城鄉建設部質量安全司曲琦副司長在會議上的講話印發給你們,請結合實際貫徹執行。

中華人民共和國住房和城鄉建設部工程質量安全監管司
二〇〇九年十二月二十一日

  

曲琦副司長在全國城市軌道交通工程質量安全聯絡員會暨風險管理應急救援經驗交流會上的講話

(2009年12月10日 上海)

同志們:

  今天會議的主要任務是,總結近兩年城市軌道交通工程質量安全工作,交流城市軌道交通工程風險管理及應急救援工作經驗,分析當前城市軌道交通工程質量安全形勢,研究部署下一階段重點工作。下面,我講三個方面的意見:

  一、城市軌道交通工程質量安全工作取得積極進展

  近年來,我國城市軌道交通進入了快速發展階段。有關地區住房城鄉建設主管部門和軌道交通建設、勘察、設計、施工、監理、監測等單位認真貫徹相關法律法規,落實工程質量安全工作重要部署,結合地方實際,加強質量安全工作,取得了明顯的進展,特別是一些剛開始建設城市軌道交通的地區和單位,也做了許多積極的探索。在廣大城市軌道交通工程建設者和管理部門的共同努力下,城市軌道交通工程質量安全形勢保持總體平穩。在此,我謹代表住房城鄉建設部質量安全司向付出艱辛努力的廣大城市軌道交通工程建設者和管理部門的同志們表示衷心的感謝。

  近兩年來的工作進展主要體現在四個方面:

 。ㄒ唬┲贫冉ㄔO取得進展

  一是城市軌道交通工程質量安全立法工作穩步推進。去年12月,我部召開了全國城市軌道交通工程質量安全座談會,與會代表提出要加強相關立法工作,姜偉新部長、齊驥副部長分別就此問題作出重要指示。按照部領導的要求,今年3月,我們啟動了《城市軌道交通工程質量安全管理條例》的起草工作,成立了起草工作組,對北京、上海、廣州、成都、沈陽、杭州等城市進行了調研,目前已形成條例初稿,待修改完善后報送我部法規司!稐l例》緊密結合城市軌道交通工程特點,梳理了現行質量安全責任體系,吸收了各地較成熟的制度措施,更加突出工程前期和設計階段的風險預防,重點建立風險評估、初步設計審查、工程監測、應急處置等制度,強化工程本身安全和工程周邊環境保護。北京、上海、廣東、江蘇等地有關主管部門和建設、勘察、設計、施工、監理單位以及有關中央企業對條例起草工作給予了大力支持,派出骨干參加起草工作,積極配合開展調研和征求意見。參與條例起草的各位專家不辭辛勞,扎實工作,使條例在較短時間內取得了顯著進展,這次會議也邀請了起草組部分專家。盡管條例目前只是一個初稿,但起草過程本身是一個大家深入思考、交流情況、研究問題、統一思想的過程,也是非常有意義的。在此,我代表質量安全司向各地及有關單位對我部條例起草工作的支持和專家們的辛勤工作表示衷心的感謝。

  二是出臺重大工程安全質量保障措施。按照溫家寶總理批示要求,為保證重大工程安全質量,國家發展改革委、住房城鄉建設部等七部委聯合制定了《關于加強重大工程安全質量保障措施的通知》,已經有關部門會簽,將于近日印發!锻ㄖ窂谋WC工程項目合理周期、做好開工前準備工作、加強建設全過程安全質量管理以及嚴格落實安全質量責任、建立健全應急救援體系等方面制定了一系列政策措施,是對現行工程建設質量安全法規制度體系的細化和完善,對地鐵工程建設具有較強的針對性和指導意義。為推動七部委通知的貫徹實施,我們結合《條例》起草工作,制定了《城市軌道交通工程安全質量管理暫行辦法》,已在全國范圍內廣泛征求意見,并作為此次會議的待議文件再次征求大家意見,爭取盡快印發。一會,文件起草組專家將就暫行辦法作說明,下午大家可以進行討論。

  三是加強對重大問題的調查研究。今年以來,針對全國城市軌道交通建設逐漸進入高潮的情況,我們起草了《關于全國城市軌道交通工程安全管理情況的調研報告》和《關于地鐵工程建設工期和造價有關問題的研究報告》,分別刊發在《建設工作簡報》(第27期)和《調查與研究》(第1期),印發給各地管理部門和建設單位,引起了有關地區特別是剛開始建設軌道交通地區的高度重視。同時,我們還委托北京、上海等地開展軌道交通工程監測、應急預警等課題研究,目前各項課題已取得初步進展。

  四是地方和企業積極建章立制。有關地區近年來出臺了一批軌道交通工程安全質量法規、規章。如上海、南京頒布了軌道交通管理條例;沈陽、杭州、武漢等城市以市政府令頒布了城市軌道交通建設管理辦法。各地建設單位普遍建立了本企業的質量安全管理制度體系,為質量安全工作奠定了良好的基礎。

 。ǘ┍O督管理取得進展

  一是體制機制逐步理順。去年國務院進行了機構改革,在住房和城鄉建設部的“三定”方案中,明確規定了指導城市軌道交通規劃和建設的職責。我們工程質量安全監管司承擔了城市軌道交通工程質量安全監管責任。各地住房城鄉建設主管部門基本都成立了軌道交通工程質量安全領導機構,同時充實監管力量,對軌道交通工程實施專業監管。如成都市整合成立地鐵建設安全質量監督辦公室;南京、無錫、蘇州、沈陽、深圳等城市在現有監督機構內專門增設軌道交通安全監督科。

  二是監督檢查制度化規范化。從2003年開始,我部每兩年組織一次全國城市軌道交通安全生產檢查,包括建設和運營安全。去年機構改革后,檢查工作相應調整為在建城市軌道交通工程安全生產大檢查。今年4月至5月,在各地自查整改的基礎上,質量安全司牽頭,會同有關司局組織6個工作組,分赴全國18個城市開展督查。督查中共抽查47個工程項目,涉及投資額約120億元,對省、市兩級有關主管部門和項目建設、勘察、設計、施工、監理、監測單位安全工作情況進行了檢查。我們按不同對象專門制定了督查要點和檢查用表,由專家逐項進行評價。從督查情況看,好、一般、差分別占總檢查內容的72.9%,26.5%和0.6%,說明抽查項目總體上能認真執行有關法律法規和技術標準,落實安全生產措施,工程質量安全狀況總體受控。

 。ㄈ╋L險管理體系建設取得進展

  一是相關制度逐步完善。我們于2007年底制定印發了《地鐵及地下空間工程風險管理指南》。各地參照指南,針對當地水文工程地質條件和工程沿線周邊環境,采取了一系列風險防范和控制措施。如北京市編制了軌道交通工程建設安全風險技術管理體系,提出了巖土工程勘察、環境調查、風險工程設計、環境安全風險評估、第三方監測設計、風險工程施工安全評估等技術指南,并應用于目前新線建設;天津市出臺了軌道交通地下工程質量安全風險控制指導書。目前,我部正在組織制定《城市軌道交通工程安全控制技術規范》、《地鐵工程施工安全評價標準》、《城市軌道交通地下工程風險管理規范》等一系列標準規范。

  二是應急救援能力得到強化。各地建立了從政府部門到工程項目的軌道交通工程事故應急預案體系。北京、上海等依托骨干施工企業,探索建立專業化應急搶險隊伍。寧波市開展了施工單位層面、指揮部層面以及市級層面的應急演練。

  這次會議,我們邀請了上海、北京、廣州、深圳、蘇州等地的代表,就風險管理和應急救援工作經驗向大家作介紹。除此之外,我們還將各地的總結材料作了匯編,作為書面交流的一種方式,便于大家相互學習,集思廣益,共同提高?偨Y材料反映了各地的真實情況,寫得很好。

 。ㄋ模┙逃嘤柡图夹g進步取得進展

  一是重點開展了監理人員培訓工作。今年年初,我們下發通知,部署了在建地鐵工程監理人員質量安全培訓工作,同時委托中國建設監理協會制定了培訓大綱,編寫了培訓教材,實施培訓工作。截至目前,上海、北京等地建設主管部門組織開展了監理培訓工作,中國建設監理協會已在杭州、沈陽、深圳、重慶、長沙、寧波等地舉辦了六期培訓班,培訓人員一千余人。據不完全統計,全國各地參加地鐵工程質量安全培訓的監理人員達五千余名,監理人員特別是首次參與地鐵工程建設的監理人員工作的針對性和有效性得到增強。

  二是信息化水平提高。北京市所有在施掌子面安裝了攝像和通訊系統,對所有工作面實行不間斷監控;上海市建立健全了軌道交通工程遠程監控管理平臺,向監測工作、監理工作、施工質量、工程耐久性等方面延伸、拓展;廣州市積極推進具有信息接發處置、圖像接入、視頻會商和應急指揮功能的應急平臺建設。

  三是施工技術進步。西安市在黃土地層中大規模嘗試應用盾構工法,拓寬了工法應用領域;成都市在富水卵石地層中嘗試應用盾構工法,并在開倉工藝方面取得突破;深圳市地鐵三號線在重疊盾構隧道施工中有效應用了移動臺車支撐保護工藝。

  二、充分認識面臨的問題和形勢

  在看到工作成效的同時,我們必須清醒地認識到,城市軌道交通工程質量安全工作仍存在著不少薄弱環節,面臨著許多問題和挑戰。一是質量安全事故時有發生。近兩年來,杭州、南京、西安、深圳等城市發生多起事故,特別是杭州“11.15”事故,造成21人死亡。此外,各地由于軌道交通工程施工造成的地下管線破壞、路面塌陷和建筑物開裂坍塌等事故多發,干擾正常的生產生活秩序。二是安全風險突出。一些地區的水文地質條件惡劣,復雜多變;一些工程沿線的地下管線種類多、密度大,或與周邊建(構)筑物基礎距離很近,容易對地下管線、周邊建構筑物造成損害;一些城市的軌道交通發展進入網絡化,穿越既有線路給保障安全建設和正常運營帶來新的考驗。三是責任落實不到位。一些勘察設計單位的文件深度不夠、質量不高,不能滿足安全施工的要求;一些施工單位施工組織管理不嚴格,不落實設計方案和安全專項方案,甚至違章作業、違章指揮;一些工程沒有嚴格執行基本建設程序,如今年5月我部組織檢查的47個項目中,未辦理施工許可證26個;一些地方主管部門的質量安全監管職責不明確、工作不落實,甚至出現監管缺位。四是工程工期和造價不盡合理。一些線路的勘察設計周期長則1年,短則幾個月,不能滿足勘察設計工作的基本需要;一些工程由于征地、拆遷等施工前期準備工作滯后,合同約定的施工工期實際上被壓縮;一些工程受行政過度干預,設定關門工期,或者不顧客觀實際,倒排工期;一些工程的建設市場行為不規范,片面采用最低價評標辦法,投標單位過度競爭、一味壓價甚至以低于成本價中標,嚴重影響合同履行能力和工程質量安全,如一些工程的勘察費、設計費、監理費下浮至國家取費標準的20%至50%,情況嚴重。五是法規標準尚不完善。市場經濟條件下,城市軌道交通工程建設面臨的一些深層次問題在現行法規中尚未得到解決,如規劃設計受行政決策過度干預、建設單位質量安全責任與權力不匹配等。地鐵工程大量借鑒引用工業民用建筑工程和鐵道工程標準,在技術標準上不能完全適應地鐵工程精細化、動態化的特點。六是人才力量嚴重不足。有經驗的勘察、設計、施工、監理、監測隊伍總體短缺,人才隊伍的培養速度滯后于城市軌道交通工程發展速度。

  去年下半年以來,為應對國際金融危機的沖擊,一些有條件的地區加快了城市軌道交通的建設步伐,將其作為貫徹落實中央重大決策,保持經濟增長,切實改善民生的重要措施。根據初步了解和統計,截至目前,全國已有25個城市的軌道交通近期建設規劃獲得國務院批復,到2015年前后,將建設87條線路、總里程2495公里,總投資9886億元。截至今年11月,北京、上海、廣州等19個城市共有57條、1400公里線路同時在建,福州、昆明、大連、青島等剛獲批準的城市將于近期開始首條線路的正式建設。應當看到,隨著城市軌道交通建設規模的快速擴大,一些影響城市軌道交通工程質量安全的老問題尚未得到根本解決,而新問題、新情況不斷出現,質量安全形勢不容樂觀。

  城市軌道交通工程是政府投資的民生工程、民心工程,確保其質量和安全,不僅是技術問題、經濟問題,也是政治問題和民生問題。黨中央、國務院領導同志十分重視城市軌道交通工程質量安全工作。去年杭州地鐵“11.15”事故發生后,溫家寶總理、李克強副總理、張德江副總理分別作出重要批示,要求認真總結事故教訓,舉一反三,制定確保地鐵施工安全的制度和措施。溫家寶總理在今年3月十一屆全國人大二次會議《政府工作報告》中強調,所有工程建設都要堅持百年大計、質量第一,給子孫后代留下寶貴財富。今年年初,溫家寶總理在院士專家組有關材料上批示,要求有關部門研究制定重大工程安全質量保障措施。李克強副總理在第二屆中國招投標高層論壇上強調:安全和質量是一切工程項目的生命線。無論重點建設,還是民生工程,都應以對國家、對人民、對歷史高度負責的精神,把安全和質量擺在首位。我部領導同志非常關注城市軌道交通質量安全工作。姜偉新部長多次就各類媒體上反映的城市軌道交通安全質量問題作出批示,在杭州“11.15”事故后指示召開了專題座談會。郭允沖副部長親自帶隊開展了部分地區的在建城市軌道交通工程安全生產檢查,并在全國工程質量監督工作會議、全國工程質量論壇等重要會議上就城市軌道交通工程質量安全工作提出了要求。軌道交通工程所在地的省、市領導高度重視軌道交通工程質量安全工作。社會媒體和人民群眾對城市軌道交通工程質量安全問題給予了高度的關注,從不同側面充分體現了社會監督和輿論監督的作用。

  三、進一步加強城市軌道交通工程質量安全工作

  做好下一階段的城市軌道交通工程質量安全工作,要深入學習貫徹中央經濟工作會議保持經濟平穩較快發展,提高經濟發展質量和效益,擴大內需增長空間,保障和改善民生等有關精神,妥善處理好軌道交通工程進度速度與質量安全的關系,針對軌道交通工程風險高、主體多、政府投資特色明顯等特點,加強制度建設,加大法規執行和落實力度,切實加強城市軌道交通工程質量安全工作,有效防范和處置軌道交通工程質量安全事故。

 。ㄒ唬┲∪熑误w系,充分發揮各方合力。城市軌道交通工程參與主體多、涉及面廣,從實踐來看,現行法律法規所確立的責任體系尚不能完全適應工程建設的發展。健全責任體系不是單純地為了歸責問責,更重要的是進一步增強各方主體抓好質量安全的責任感,調動積極性,發揮主動性?偟脑瓌t上,要進一步健全明確清晰、統籌協調、各負其責、齊抓共管的責任體系,避免職責交叉,實現權責一致,加強相互銜接,防止互相推諉、責任缺失?傮w框架上,根據《關于加強重大工程安全質量保障措施的通知》,建設單位要對項目建設的安全質量負總責,勘察設計單位要對勘察、設計安全質量負責,施工單位要對建設工程施工安全質量負責,監理單位要對施工安全質量承擔監理責任,工程監測、檢測、施工圖審查單位等工程中介服務機構要對監測數據、檢測結果和施工圖審查意見的準確性及質量負責。結合城市軌道交通工程的特點和各地成熟經驗,我們在《城市軌道交通工程安全質量管理暫行辦法》中,對有關責任作了細化,并設置了一系列制度措施。文件下發后,各地要認真貫徹落實上述文件的部署,盡快健全符合自身實際的責任體系。下一步,我部將繼續抓緊《城市軌道交通工程質量安全管理條例》的起草制訂工作并推動其盡快出臺,以進一步明確各方主體的質量安全責任,完善有關質量安全制度。

 。ǘ┲ψズ秘熑温鋵,完善質量安全工作格局。日前,中辦、國辦部署了工程建設領域突出問題專項治理工作,各地要以深入開展專項治理為契機,進一步加大質量安全監管工作力度,確保責任落實。一是深入落實質量安全責任制。政府監管責任和企業主體責任是質量安全責任制的根本。工程質量安全監督是“一法三條例”法律體系賦予住房城鄉建設主管部門的職責,不能因“不想管”、“不敢管”或“管不了”而作出讓步。各地有關主管部門要在政府的統一領導下,切實負起對城市軌道交通工程質量安全的監管職責,積極主動開展相關工作。建設單位特別是一些建設指揮部,除了發揮協調指揮、推進工程建設的指揮部作用外,必須依法承擔建設單位質量安全責任,接受有關主管部門的質量安全監管。二要強化企業對項目的管理責任。除了落實企業主體責任外,有關企業還要保證工程項目所必需的各種資源配置和質量安全投入,對所設立的項目管理機構進行管理,組織定期和專項安全質量檢查,并做好檢查記錄。要保持項目主要負責人的穩定,不得隨意更換,使項目主要負責人對項目質量安全真正負起全面責任。三要嚴格監督執法。郭允沖副部長多次強調,質量安全工作的關鍵在于責任落實,這也是制定法規制度的根本目的和意義所在,必須切實加強督促檢查,加大執法力度,促使相關法律法規和技術標準的貫徹執行。各地有關主管部門要進一步加強監管隊伍建設,落實機構和人員,完善檢查制度,嚴格執法,對違法違規行為要嚴肅處理,對事故責任單位要依法嚴肅處罰,把不具備安全生產能力的企業堅決清出市場。

 。ㄈ┲⒑侠砉て谠靸r保障機制,夯實工程質量安全基礎。各地要切實提高對地鐵工程特殊性、復雜性和高風險性的認識,堅持優質安全為前提,科學決策,不盲目追求一時的快速,不片面追求最低造價。要遵循工程建設規律,尊重專家和專業技術人員的意見,尊重實際情況、實事求是確定合理工期和造價。初步設計階段,建設單位要從保證工程安全質量的角度對建設工期、造價進行專項論證,并形成論證報告。工程實施階段,建設單位要組織、協調做好征地拆遷、管線改移等前期工作,在施工招標前應當確保施工場地已基本具備施工條件,拆遷進度滿足施工要求,并充分保障合同約定的有效的施工時間。要嚴格執行基本建設程序,對違反基本建設程序,未經審批即開工建設的項目,要進行認真查處。部有關司局正在研究完善建設工程施工合同示范文本,將明確前期準備工作時間不得擠占實際施工時間,防止變相壓縮工期。

  要進一步規范建設市場主體行為,保障合理造價。建設單位要保障工程周邊環境調查費、安全風險評估費、工程監測費等涉及工程安全質量所需的費用;完善評標辦法,合理分配商務標和技術標權重,依照國家有關工程量清單計價辦法和計價標準編制招標控制價,安全費用競標時不得刪減,避免片面低價中標。有關部門要建立評標專家庫,加強施工招標文件備案管理,嚴肅查處圍標串標行為。部有關司局根據各自職責,正在研究起草《建筑市場管理條例》和城市軌道交通工程計價方法等,這些工作將對軌道交通工程建設起到重要作用。

 。ㄋ模┲ν晟骑L險管理體系,強化全過程風險預防和控制。在《城市軌道交通工程質量安全管理暫行辦法》的基礎上,我們將組織編制風險評估、工程監測、環境調查等專項管理辦法或技術指南,規范安全評估、工程監測及專家論證等工作。進一步完善風險評估制度,在工程前期工作中對工程重大風險進行評估,規劃設計時要規避重大風險。進一步規范工程監測工作,擇優選擇具有較高技術水平和責任心的監測單位,對工程實施中的風險及時預警和防范。落實危險性較大工程專項方案論證制度,規范專家的選擇和管理,建立專家庫并實行信用管理。在繼續抓好工程施工風險管理的同時,我們還將加強對軌道交通系統設備風險控制管理的研究,探索有關產品安全認證制度,為城市軌道交通本質安全提供保障。各地要繼續大力推進風險管理體系的建立和完善,加大總結和研究力度,建設經驗較豐富的地區要適時總結經驗,上升為地方法規或標準,建設首條線路的地區要充分利用后發優勢,堅持高起點、高要求,積極推進管理的科學化、規范化,避免再走彎路。

 。ㄎ澹┲訌娕嘤柡徒涣,提高質量安全素質。一是繼續加大培訓力度。在總結今年地鐵工程監理人員培訓工作的基礎上,我部明年將組織開展地鐵施工管理人員質量安全培訓工作,下一步還將研究對設計、監測等專業人員的培訓。各地有關主管部門要指導和督促企業落實教育培訓責任,提高一線工人和技術、管理人員的質量安全意識及能力。二是完善聯絡員工作制度。在原有辦法的基礎上,我們起草了《城市軌道交通工程質量安全聯絡員工作辦法》,對聯絡員確定、職責及工作制度等作了規定,作為本次會議的待議文件,大家下午可以進行討論。

  關于進一步加強交流的方式,除了召開城市軌道交通工程質量安全聯絡員會議外,大家有什么需求和意見,可以及時向我們反映,我們將努力為全國城市軌道交通建設提供一個交流的平臺。

  同志們,城市軌道交通的發展機遇前所未有,挑戰前所未有,我們既倍感壓力,更感使命光榮。只有切實確保工程質量安全,才能真正抓住機遇,把機遇轉化為成績,才能真正克服挑戰,化壓力為動力。我們要進一步增強使命感、責任感和緊迫感,扎實做好軌道交通質量安全工作,為城市軌道交通持續快速健康發展做出應有的貢獻。

  謝謝大家。


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